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涉诉信访终结机制的研究探讨

发布时间:2016-08-22    

 

  
信访在我国是宪法确认的一项民主权利,也是目前处理社会热点、难点、尖锐问题和缓解社会矛盾的一项有效机制。“涉诉信访”是最高人民法院2004年4月在长沙召开的全国涉诉信访工作会议上首次提出的概念,目的是将法院涉诉信访与其他信访区别开来。2013年12月6日,最高人民法院院长周强在对立案信访工作进行调研时要求:“人民法院要运用法治思维和法治方式,依法推进涉诉信访工作机制改革,进一步提高立案信访工作水平。要积极推进‘诉访分离’,完善涉诉信访案件终结机制。”而对于涉诉信访而言,由于其特殊性,不似其他社会问题可以通过信访进行解决,而只能通过司法渠道予以终结。下面,笔者针对涉诉信访终结机制进行初步探讨:
一、涉诉信访终结的法律依据和指导思想
涉诉信访是指与某一具体诉讼案件相联系,针对人民法院审判或执行的行为或结果,要求人民法院启动司法程序、实施一定诉讼行为的群众来信来访。其内容既包括群众对人民法院裁定不予受理的案件要求起诉,也包括当事人对已经发生法律效力的判决或裁定向人民法院提出申诉和申请再审。既可能涉及案件的实体处理问题,也可能涉及诉讼程序、执行行为、办案效率、审判作风,以及法官的工作态度、工作方法和司法礼仪等问题。涉诉信访不仅仅是法律问题,同时也是一个社会问题。涉诉信访终结有其法律依据,这是该原则提出的合法性基础。
1.根据我国刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法以及最高人民法院司法解释、国家《信访条例》、《人民法院涉诉信访案件终结办法》的有关规定,涉诉信访问题只能通过法律渠道加以解决。也就是说,法律规定的两审终审和申诉申请再审制度是解决涉诉信访的法律基础。
2.涉诉信访终结机制的完善不是限制当事人的信访权利,而是为了更好地保障当事人合法权益的实现。
3.涉诉信访的处理要坚持社会综合治理。对于已经人民法院穷尽司法程序处理后的无理信访、闹访、缠访,就不能再定位于人民法院的涉诉信访,而应纳入社会综合统筹管理,通过地方党委、人大、政府、当事人单位(社区、村组)等社会各界力量形成合力,进行综合治理。
二、完善涉诉信访终结制度的意义
涉诉信访能够传达民意,反映人民群众的司法需求,起着民意“出口”、“社会安全阀”的功能。然而,涉诉信访中也存在闹访、暴力访、重信重访、无理缠访等行为,这些行为不但加大了上访人的经济负担和精力消耗,也影响了党和政府与群众的关系,影响了法院正常的审判秩序,加大了社会管理成本和浪费了司法资源,司法权威性、终局性受到严重冲击,而社会矛盾也容易激化,从而影响社会稳定。因此,妥善化解社会矛盾,积极探索和完善涉诉信访终结机制具有重大意义:
一方面,有利于规范当事人的涉诉信访行为,避免司法资源的浪费。从法的正义角度看,应当承认目前的涉诉信访机制一定程度上可以对诉讼程序进行补偏救弊,体现强化实体正义的法律价值取向。但法的正义有实体正义和程序正义之分,讼争纠纷一旦经过审理作出判决,不仅应拘束诉讼当事人服从裁判,也应拘束法院按生效裁判去执行,而人民法院也应尊重自己所做出的判决,只有这样才能规范当事人涉诉信访行为,避免败诉方当事人无休止信访造成人民法院在人力、物力、财力上的无益投入。
另一方面,有利于维护生效判决的既判力,提高人民法院的司法权威。近年来,涉诉信访对人民法院生效文书的既判力和司法权威的影响是负面的。败诉方当事人往往不通过法律渠道对案件进行申诉或申请再审,都希望通过信访实现案件的再审,而通过信访启动再审的案件,当事人的权利义务关系即使已由终审判决固定下来仍会处于不确定状态,仍可能被重新进行调整,这就会严重影响对方当事人的信赖利益,影响生效判决的效力,削减人民法院的威信。探索和完善涉诉信访终结机制,可以促使涉诉信访工作走上法制化路径,维护司法裁判的稳定性和权威性,提高人民法院的司法权威,提升人民法院定纷止争、化解社会矛盾的作用。
三、涉诉信访案件终结的范围
根据部分人民法院的界定,涉诉信访案件终结的范围包括信访人的申诉请求已经两级法院复查均被驳回,或者反映的问题经人民法院信访部门接待处理完毕,仍然就同一事由继续上访,由上级单位交办的信访案件。
笔者认为,基于符合涉诉信访案件终结的条件即信访人反复信访、越级访或多次非正常上访、缠访、闹访、等违法上访,相关责任单位在倾听诉求、了解困难、化解矛盾、救助困难、思想疏导等工作上方法得当、措施到位,化解方案不仅合法且合情理,信访人仍不接受合理化解的方案。在此基础上涉诉信访案件终结范围应限定为:1、原判决正确,信访人所提要求属无理要求;2、信访人信访诉求合理部分已经合理化解,信访人无正当理由拒不接受,为此重复信访;3、信访人信访诉求限于客观条件无法予以解决的,而信访人则反复信访的;4、信访人信访诉求经申请再审或申诉程序经两级法院裁定予以驳回申诉或申请的;5、信访人诉求已由人民法院或者有关部门确定了合理化解方案,信访人明确表示接受或已经司法救助予以解决,信访人已书面承诺不再信访,事后又反悔以同一事由重新信访的。
四、涉诉信访案件终结的程序
根据涉诉信访案件终结的性质、范围和条件,结合涉诉信访案件的特点,考虑到涉诉信访与判决力、司法权威有着密切关系,按照相关规定,涉诉信访案件的终结应由省高院予以启动程序,而基层法院的操作模式为:
1. 立案后调卷复查。由原审人民法院负责对涉诉信访案件进行立案受理,并调取涉案相关卷宗予以复查,了解案件情况,查明信访人所反映的案件事实、法律适用等情况。
2.听证调查。听证调查的主要任务是听取信访人、信访代理人对于其诉求及理由的陈述,审查其提供的有关证据,并阐述原判决认定事实、法律适用及相关诉求不能成立的理由等。(听证会应当邀请信访人所在单位、所在街道部门人员、县人大代表、政协委员等相关人员参加,并公开进行)
3.审核。听证会后,合议庭结合听证情况提出是否终结的意见,提请原审法院审判委员讨论通过后,报本院涉诉信访工作领导小组。
4.申报。原审法院在经审委会讨论决定后,形成信访案件终结报告,附所需的上报材料一并上报中级人民法院审查后,由中院报省高院涉诉信访工作领导小组审查。
5.决定。省高院涉诉信访工作领导小组对拟终结意见进行审核后,认为确应终结的,出具《涉诉信访案件终结决定书》;认为不应终结的,以书面形式通知告知申报法院。
6.送达。《涉诉信访案件终结决定书》应由原审法院送达信访人并由其本人签名。送达时明确告知信访人,对其同一信访事由以后不再受理,不再答复。对信访人拒绝签收的,送达人应将相关情况记录在案。
7.备案和通报。申报法院在收到终结决定书后,应报相关部门备案,建议以后对同一事由不再交办。同时,将处理结果向信访人所在单位、街道、乡镇、居委(村委)以及公安部门通报。
8.归档。原审法院应将终结的信访案件归档管理,并建立有关信息库,上级法院也应建立相关信息库,其内容包括涉诉信访案件的基本情况,法院对该信访件的受理、调查、处理、终结等相关信息资料。
人民法院的涉诉信访不仅仅是法律问题,同时也是社会问题,因此,不能将对已终结涉诉信访的信访人的矛盾化解工作,仅定位为法院工作,而应将其纳入社会综合统筹管理范畴,更多依托当地党委、人大、政府、当事人所在单位及其村居等社会各界力量,进行综合治理,以共同化解各类涉诉信访矛盾,提高信访处理结果的公信力,提高人民法院公信力。

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