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工伤认定案件举证责任的分配

发布时间:2016-08-22    

 

丁旺轩
工伤认定是行政主管部门将法定的工伤范围规定的情形印证客观事实的思维过程,工伤认定并非认定受害者的人身伤害程度以及确认职工是否为职业病,而是通过法律法规规定的审查程序,确认当事人遭受的人身伤害是否系职业伤害,并且符合法律预先设定和列举的工伤条件和范围。因此,工伤认定实际上是法律事实的判断,而不是专业性质的认定或者鉴定。工伤认定的核心内容有两方面:一是劳动关系,二是工伤范围。《工伤保险条例》第14、15、16条等条款分别从不同方面规定了工伤的法定构成要件,第17、18、19条分别规定了提出工伤认定申请的时限和申请条件,以及用人单位对工伤的否定性主张承担举证责任等。工伤认定程序中,举证责任的分配是为了在查清案件事实和推定某种事实的存在,从而得出是否符合工伤的法律事实判断,为此,举证责任的分配至关重要。本文重点探讨工伤认定中各方当事人的举证责任分配和一些特殊情形下举证责任分配的问题。
一、职工的举证责任
一般来说,在工伤认定中通常由用人单位承担举证责任。但是2010年《工伤保险条例》第18条规定:“提出工伤认定申请应当提交下列材料:(一)工伤认定申请表;(二)与用人单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)的证明材料;(三)医疗诊断证明或者职业病诊断证明书(或者职业病诊断鉴定书)。工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。工伤认定申请人提供的材料不完整的,社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补证的全部材料。申请人按照书面告知要求补证材料后,社会保险行政部门应当受理。”依据上述规定,在用人单位不提出工伤认定申请,而职工或者其近亲属提出工伤认定申请的情况下,要按照上述规定提交证明材料,那么在进入行政诉讼程序后,申请人也相应地承担举证责任。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第4条第1款规定:“公民,法人或者其他组织向人民法院起诉时,应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。”因此,职工不仅在工伤认定程序中,而且在工伤认定行政诉讼中也要承担一定的举证责任。因此,在工伤认定中,负担主要举证责任是用人单位,但是职工也不能完全免除举证责任。《工伤保险条例》规定了职工应当提供符合《工伤保险条例》第14、15、18条规定的证据。具体来说,首先,职工应当提供证据证明与用人单位之间存在劳动关系;其次,应当提供证据证明职工在事故中受到了伤害;再次,应当提供证据证明工伤事故是因为工作原因造成的,或者伤害属于法律、法规规定的工伤情形;最后,应当提供劳动者的医疗诊断证明或者职业病诊断证明书或职业病诊断鉴定书。
现在的问题是,职工承担的举证责任应当证明到什么程度才能达到工伤认定的条件?许多用人单位不与职工签订劳动合同,也没有工资条、考勤卡等相关证据,职工在申请工伤认定时难以提供证据证明和用人单位存在劳动关系。对此,社保部门往往以申请人提供的材料不完整为由,书面告知工伤认定申请人需要补证的全部材料。如果申请人不能提供,则通知不予受理。职工在工伤认定案件中处于弱势地位,在受理阶段,社保部门只应该对申请人提供的材料进行形式审查,而非实质审查,只要申请人提供的材料能够初步证明与用人单位存在劳动关系,并受到了事故伤害,其申请也未超过工伤认定时效,就应当予以受理。关于如何把握劳动关系和事故发生过程的初步证明问题,在实践中可以依据以下几方面综合认定:1、能否说明单位的名称、地址、单位从事的主要业务,以及工作环境等基本情况;2、能否说明直接负责人以及单位同事的姓名等自然情况;3、能否说明造成工伤的前因后果等情况。当然,要对此作出准确判断,还要具体情况具体分析。
在申请人对社保部门不予受理工伤认定而提起行政诉讼的案件中,申请人也具有一定的举证责任。最高法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第4条第2款规定:“在起诉被告不作为的案件中,原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外:(一)被告应当依职权主动履行法定职责的;(二)原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。”
二、用人单位的举证责任
为了对工伤行政案件证明责任作出科学分配,加大社会保险行政部门和用人单位的证明责任,现行的法律规范取消了劳动行政主管部门的调查取证的责任,确定行政机关了调查核实的义务,而将调取证据的责任转化为用人单位的举证责任。
2003年《工伤保险条例》第19条第2款规定,职工或者其直系亲属认为是工伤,用人单位认为不是工伤的,由用人单位承担举证责任。2010年的《工伤保险条例》第19条规定,职工或者其近亲属认为是工伤,用人单位认为不是工伤的,由用人单位承担举证责任。这是工伤认定程序中对举证责任的分配。一般情况下,社会保险行政部门在进行工伤认定时,如果用人单位否定工伤的,不能强求职工负举证责任,而应由用人单位举证证明伤者是基于其他事由引起的受伤或者该项工作不存在引起伤害的危险性,如果用人单位拒绝举证或所举证据不能否定工伤事实的,将承担于己不利之后果。该规定不仅为工伤认定程序中举证责任之规则,亦为人民法院审理工伤认定案件中举证责任分配之标准。
实践中,鉴于个别社保行政部门执法程序之不完善,在调查过程中,要求用人单位举证时,未满举证期限或未采用书面形式告知用人单位不予举证及逾期举证之法律责任,致用人单位未举证或及时举证,而工伤认定机关据劳动者提供之证据认定劳动者为工伤,用人单位不服,而致诉讼产生。鉴于用人单位是否举证与工伤能否成立存直接关系,因此,行政机关在调查核实时,有履行书面告知用人单位举证届满不予举证之责任,此为程序正当原则之要求。行政机关如存在上述问题,若影响用人单位实体权益,则程序违法,被诉工伤认定将被撤销;若不影响用人单位实体权益,为程序瑕疵,人民法院可及时发出司法建议,促其改正。
三、职工与用人单位在特别情况下的举证责任分配
如何公平合理地在当事人之间分配举证责任,需考虑当事人的举证义务及举证能力。《工伤保险条例》规定,劳动者对劳动关系和工伤事实有初步举证的义务,而用人单位认为非工伤,应由用人单位负举证责任。这是举证责任分配的原则性规定。另须考虑当事人取证难易程度,即当事人举证能力之考量。实践中,劳动者因缺乏维权意识或者用人单位不规范用工甚至故意规避法律而难以取证。由此,在职工不具备取证能力时,可实行举证责任倒置,由实际具有举证能力之用人单位承担责任。而相反,在因公外出期间的因工受伤和上下班途中的事故事实,由于发生区域不在用人单位控制范围,用人单位举证责任有限,应由职工和相关部门承担更多的举证责任。还要考虑工伤案件的不同性质事实或者不同类型的案件。《工伤保险条例》中未对不同性质事实的举证责任作出规定。如对于职工死亡事件的定性,有赖于有权国家机关作出。在有权国家机关对事件性质未下结论前,不认为是工伤的用人单位举证能力受限。因此,应当在合理时间内等待有权国家机关的最终确认,不能强用人单位所难。但是,如果长时间有权国家机关没有结论,又会损害职工的合法权益,因此,过了合理时间以后有权国家机关仍未做出相关结论的,须按照《工伤保险条例》的规定由用人单位负举证责任,承担不利后果。这是作为社会法的特有理念。
当前,工伤认定行政案件实践中所反应出来的工伤认定证明责任分配、查证责任履行存在如下的问题:
1.职工受伤不在工作时间和工作场所,其工作原因的举证责任应该如何分配?证明标准如何确定?如提前到岗、推迟离岗是否是工作原因的证明责任应该如何分配?工作期间,并非其岗位上发生的事故,是否系工作原因的举证责任如何分配?虽然在用人单位工作,但并非履行约定职责,是否属于工作原因的证明责任应当如何分配?原则上具备工作时间、工作场所和工作原因的事故伤害的举证责任,应当遵循职工负有初步举证责任,用人单位认为不属于工伤负举证责任的一般规则。但是职工受伤不在工作时间和场所的工作原因属于特殊情况,难以遵循举证责任的一般规则。因为上述情形不在工作时间和工作场所,失去了推定工作原因的时空及职责条件,因此,受伤职工对其是工作原因造成的伤害必须承担举证责任。问题在于,该举证责任应该达到的标准,有观点认为标准不宜太高,只要达到初步证实的证明标准即可。笔者认为,这些情况比较特殊,不宜与一般举证责任等同,职工应当承担的举证责任比初步证实的证明标准要高,应相应减轻用人单位的举证责任。
2.对因公外出期间发生的事故是否是工作原因的举证责任应该如何分配?一般认为,因公外出应由受伤职工提供用人单位派遣、调度的相关证据,比如派遣证或者安排其外出的短信息等证明是因公外出,只要有这些证据,可推定其是因工作原因导致的伤害。如果用人单位对工作原因造成的伤害有异议,应就非工作原因承担举证责任。因公外出,工作时间和工作场所往往不易确定,也就丧失了推定工作原因的基础,但是“因公外出”就意味着一定程度的工作原因,受伤职工提供用人单位派遣、调度的相关证据就初步证明了工作原因。由于是在外地,受伤职工的取证能力不足,而由于发生事故的区域也不在用人单位的控制范围。因此,如果要求职工承担更高的证明责任,则实际上剥夺了职工工伤认定的权利,而要求用人单位承担过高的举证责任也强人所难。基于此,受伤职工对其是因公受伤承担初步举证责任,其提出的主张如果合理,只要没有相反的证据予以推翻,则应认定为工伤。如果用人单位对这种主张有异议,应对其非工作原因导致的事故伤害的主张承担举证责任。对于职工或者用人单位均难以证明的,社会保险部门不仅有权审核,必要时可以向有关国家机关或者组织和个人调查相关情况。
3.因履行职责遭受暴力伤害的证明责任应该如何确定?一般认为,在工作时间和场所内,遭受暴力等意外伤害,可以被推定为工作原因。用人单位对此有异议的,应就其非工作原因的主张承担举证责任。但是,如果不在工作时间和场所内,遭受的暴力等意外伤害的,由于没有工作时间和工作场所作为佐证,难以推定工作原因,应当由受伤职工就工作原因承担举证责任,当然用人单位也有权举证证明不属于工作原因。社会保险行政部门必要时可以向有关国家机关或者组织和个人调查相关情况,如向实施暴力的人核实和调查实施暴力的原因,以此证明是否为工作原因。
4.对上下班途中的举证责任应当如何分配,证明标准应该如何确定?第一种意见认为,应当由受伤职工提交相应的证据证明事故发生的时间、地点,以证明在上下班途中。第二种意见认为,受伤职工对于事发地点是否在上下班途中的合理路线作出说明,单位进行反驳的,要就其反驳的理由提供证据。第三种意见认为,关于上下班途中遭受机动车事故的,若在通常的时间、路径,则足以确认是上下班途中。若时间、路径不同其通常的上下班路径、时间,则由受伤职工对其时间和路径符合上下班途中的认定条件承担举证责任。对于上下班途中事故的证明责任问题,与一般的工作事故应当区别。如在通常的上下班时间内,在合理的路线内,受伤职工应当对是上下班途中承担初步责任,并举证证明事故发生的时间及地点。如事故发生的时间、地点不在职工通常的上下班的时间内和合理的路线上,则受伤职工必须对其不在其职工通常的上下班时间内和合理的路线上的正当性或合理性承担举证责任。用人单位认为不能成立的,由用人单位对此承担举证责任。由于上下班途中的情况特别复杂,举证责任完全由用人单位或者职工来承担均有失公允。为此,社会保险行政部门必要时可以向有关国家机关或者组织和个人调查相关情况,如向交警部门主动询问责任承担情况,向职工的同伴询问当时的情况以此证明是否为上下班途中事故等。
5.对工伤认定的排除性事由的举证责任应当如何确定,证明标准应当如何确定?一般认为,《工伤保险条例》第16条规定的排除工伤认定的法定事由是在符合一般工伤认定的前提下,因法律规定而排除工伤认定为工伤的事由。由此,这些事由是否存在,用人单位应当承担举证责任。因为这是法律特殊规定而不予认定工伤,不予认定工伤关系到职工的重大利益,对其排除工伤认定法定事由的认定应当慎重,应采取最高的证明标准,即排除合理怀疑的证明标准较为合适,但是,对该事由的举证责任除由用人单位承担举证责任外,有权国家机关应当首先出具相应结论,因为犯罪或者自杀等依法应由相关机关出具结论。有权机关不出具、无法出具或者出具结论不明确的,由用人单位负举证责任。在现实中,按照排除合理怀疑的证明标准,用人单位在这种情况下,很难完成举证责任,其承担不利后果不难想象。但是这样的安排并不是故意为难用人单位,而是社会法倾斜保护弱者的要求。
6.超过工伤认定的申请期限的证明责任应该由谁承担?超过工伤认定期限毕竟属于特殊情况,理应由职工初步证明其有正当理由,而不承认职工有正当理由的,应当由用人单位承担举证责任。

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